Informe del Grupo de Trabajo III - Mitigación del Cambio Climático
Acuerdos internacionales (acuerdos sobre el cambio climático y otros tratados)
La CMCC y su Protocolo de Kyoto sentaron un precedente significativo como medio para solucionar problemas ambientales internacionales a largo plazo, pero solamente constituyen los primeros pasos hacia la implementación de una estrategia de respuesta internacional para combatir el cambio climático. Los mayores logros del Protocolo de Kyoto son la estimulación de un conjunto de políticas nacionales, la creación de un mercado internacional de carbono y el establecimiento de nuevos mecanismos institucionales. Todavía se necesita demostrar sus impactos económicos en los países participantes. Los MDL, en particular, crearon una gran línea de canalización de proyectos y movilizaron considerables recursos financieros, pero se enfrenta a retos metodológicos relativos a la elaboración de líneas de base y adicionalidad. El protocolo además, estimuló el desarrollo de sistemas de negociación de emisiones pero aún no se implementa un sistema mundial. El Protocolo de Kyoto en la actualidad está limitado por los reducidos límites de emisiones y tendrá un efecto limitado en las concentraciones atmosféricas. Sería más eficaz si al primer período de compromiso lo siguieran mediadas para lograr reducciones más profundas y la implementación de instrumentos políticos que cubran una porción mayor de emisiones mundiales (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
La literatura identifica muchas opciones para lograr reducciones de emisiones dentro y fuera de la Convención y su Protocolo de Kyoto, por ejemplo: revisión de la forma y severidad de los objetivos de emisiones; expansión del alcance de los acuerdos entre sectores y a escala local; desarrollo y adopción de políticas comunes; mejoras en los programas tecnológicos internacionales de ID+D; implementación de acciones orientadas al desarrollo y expansión de instrumentos financieros (acuerdo alto, pruebas abundantes). La integración de elementos diversos tales como la cooperación internacional en I+D y programas de límites máximos y comercio de emisiones en el marco de un acuerdo es posible, pero comparar los esfuerzos realizados por diferentes países sería complejo y requería muchos recursos (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
La literatura conviene en que el éxito de un acuerdo reside en su eficacia ambiental, rentabilidad, incorporación de consideraciones de distribución y equidad, y viabilidad institucional (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
Se dispone de mucha literatura sobre estructuras potenciales para acuerdos internacionales futuros y el contenido de estos. Tal como se aprecia en los informes anteriores del IPCC, debido a que el cambio climático es un problema mundial común, cualquier enfoque que no incluya una gran parte de las emisiones mundiales sería costoso y tendría menos eficacia ambiental (acuerdo alto, pruebas abundantes) (véase el Capítulo 3) [13.3].
La mayoría de las propuestas de acuerdos futuros que describe la literatura incluyen una discusión de objetivos, acciones específicas, plazos, participación, tratados institucionales, informes y estipulaciones sobre cumplimiento. Otros elementos tratan incentivos, sanciones por no participación e incumplimiento (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
Objetivos
La designación de objetivos claros es un elemento importante de cualquier acuerdo climático. Pueden proporcionar una visión común sobre la dirección a corto plazo y ofrecer seguridad a largo plazo, algo que solicitan las empresas. Designar objetivos también ayuda a los acuerdos estructurales e instituciones, proporciona un incentivo para estimular la acción y ayuda a establecer criterios con los cuales medir el éxito al implementar medidas (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
La opción de la ambición a largo plazo influye considerablemente sobre la acción necesaria a corto plazo y, por tanto, sobre el diseño del régimen internacional. Los costes de reducción dependen del objetivo, varían entre regiones y dependen de la distribución de permisos de emisiones entre regiones y del nivel de participación (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.2].
Las opciones de diseño de regímenes internacionales pueden incorporar objetivos a corto, mediano y largo plazos. Una opción es establecer un objetivo para concentraciones de GEI a largo plazo o un objetivo de estabilización de temperatura. Tal objetivo se podría basar en los impactos físicos a evitar o, conceptualmente, en los daños monetarios o no monetarios a evitar. Una alternativa al acuerdo de concentraciones específicas de CO2 o niveles de temperatura es el acuerdo sobre acciones específicas a largo plazo, tales como I+D de tecnologías y objetivos de difusión – por ejemplo, «eliminar las emisiones de carbono del sector energético en el año 2060». Una ventaja de este objetivo es que se podría vincular a acciones específicas (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
Otra opción sería adoptar una «estrategia límite», definida como un objetivo a corto plazo de emisiones mundiales, desde el cual se pueda alcanzar una gama de objetivos deseados a largo plazo. Cuando se alcance el objetivo a corto plazo se decidirá sobre los próximos pasos a la luz de nuevos conocimientos y niveles de incertidumbres reducidos (acuerdo mediano, pruebas medianas) [13.3].
Participación
La participación de estados en los acuerdos internacionales varía desde muy modesta a extensa. Las acciones de los países participantes se diferencian en términos de cuándo se ejecuta la acción, quién ejecuta la acción y qué acción se ejecuta. Los estados que participan en el mismo nivel tendrán los mismos (o parecidos) tipos de compromisos. Las decisiones sobre cómo distribuir los estados en niveles se pueden basar en criterios formales cuantitativos o cualitativos, o ser «ad hoc». En virtud del principio de soberanía, los estados pueden escoger el nivel en el que se agruparán (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
Un acuerdo puede tener participación estática o puede cambiar con el paso del tiempo. En el último caso, los estados pueden ascender de un nivel de compromisos a otro. El ascenso se vincula al paso de umbrales cuantitativos para ciertos parámetros (o combinaciones de parámetros) que se definen previamente en el acuerdo, tales como emisiones, emisiones acumuladas, PIB per capita, aporte relativo al aumento de temperatura u otras medidas de desarrollo, tales como el índice de desarrollo humano (IDH) (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
Algunos indican que un acuerdo internacional para ser eficaz sólo necesita incluir a los mayores emisores, ya que los 15 países más extensos (incluyendo los 25 de la UE como uno solo) aportan el 80% de las emisiones mundiales de GEI. Otros aseveran que aquellos con responsabilidades históricas deben actuar primero. Otro punto de vista indica que el desarrollo tecnológico es un factor fundamental para una solución mundial del cambio climático y, por tanto, los acuerdos deben centrar su interés específicamente en el desarrollo tecnológico de los países del Anexo I que, a su vez, podrían compensar algunas o todas las fugas de emisiones en los países no incluidos en el Anexo I. Otros sugieren que un régimen climático no se refiere exclusivamente a la mitigación, sino que abarca además la adaptación, y que un conjunto más amplio de países es vulnerable al cambio climático y se debe incluir en cualquier acuerdo (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
Severidad del régimen: objetivos vinculados, participación y tiempo
Según la mayoría de las interpretaciones equitativas, los países desarrollados como un grupo necesitarán reducir sus emisiones considerablemente para el año 2020 (10–40% por debajo de los niveles de 1999) y reducir todavía más los niveles para el año 2050 (40–95% por debajo de los niveles de 1990) para alcanzar niveles de estabilización de bajos a medios (450–550 ppm CO2-eq) (véase también el Capítulo 3). Según la mayoría de los diseños de regímenes considerados para tales niveles de estabilización, las emisiones de los países en desarrollo necesitan disminuir por debajo de sus emisiones de línea de base proyectadas en los próximos decenios (acuerdo alto, pruebas abundantes). En la mayoría de los países, la opción de un nivel de ambición a largo plazo será más importante que el diseño de un régimen de reducción de emisiones [13.3].
Los costes totales mundiales dependen en gran medida del escenario de línea de base, de estimaciones de los costes de reducción marginales, del nivel de estabilización de la concentración asumido (véase también el Capítulo 3 y 11) y el nivel (tamaño de la coalición) y el grado de participación (cómo y cuándo se distribuyen los permisos). Si, por ejemplo, algunas regiones de altas emisiones no participan de inmediato en las reducciones, el coste mundial de las regiones participantes sería mayor si se mantiene el objetivo (véase también el Capítulo 3). La disminución regional de los costes depende de la distribución de permisos de emisiones en las regiones, principalmente el tiempo. Sin embargo, el nivel de estabilización asumido y el escenario de línea de base son más importantes para determinar los costes regionales [11.4; 13.3].
Compromisos, plazos y acciones
Gran cantidad de literatura identifica y evalúa un conjunto diverso de opciones de compromisos que los diferentes grupos pueden asumir. El tipo de compromiso más evaluado es el límite de reducción de emisiones obligatorio y absoluto para los países incluidos en el Anexo I tal como se incluye en el Protocolo de Kyoto. La conclusión más amplia que se extrae de la literatura es que tales regímenes producen seguridad sobre los niveles de emisiones futuros de los países participantes (si se asume que se cumplen los límites). Muchos autores proponen que los límites se alcancen mediante el uso de una cantidad de enfoques de «flexibilidad», que incorporan varios GEI y sectores, así como varios países mediante el comercio con emisiones y/o mecanismos basados en proyectos (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
Mientras que una variedad de autores propone que los límites absolutos se apliquen a todos los países en el futuro, muchos se cuestionan si la rigidez de tal enfoque puede restringir en demasía el crecimiento económico. Aunque no existe consenso sobre el enfoque, la literatura ofrece múltiples alternativas para tratar este problema, incluyendo los «objetivos dinámicos» (donde la obligación evoluciona con el tiempo) y límites sobre los precios (limitando los costes de cumplimiento a un nivel específico), que, a la vez que limitan los costes, provocarían la superación de los objetivos medioambientales). Estas opciones tienen el objetivo de mantener las ventajas del comercio internacional de emisiones mientras proporciona más flexibilidad en el cumplimiento (acuerdo alto, pruebas abundantes). Sin embargo, existe una compensación recíproca entre los costes y la seguridad de alcanzar un nivel de emisiones [13.3]
Mecanismos del mercado
Los enfoques basados en el mercado internacional pueden ofrecer medios rentables para tratar el cambio climático si cubren una amplia gama de países y sectores. Hasta el momento, sólo se han implantado unos pocos sistemas comerciales de emisiones nacionales, las EET de la UE constituyen el mayor esfuerzo para establecer tal esquema. Estas EET cuentan con más de 11.500 plantas ubicadas y autorizadas para comprar y vender permisos (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.2].
Aunque el Mecanismo de Desarrollo Limpio se desarrolla con rapidez, hasta el momento se han limitado los flujos financieros totales para la transferencia tecnológica. Los gobiernos, organizaciones multilaterales y firmas privadas han establecido fondos de carbono de aproximadamente 6 millardos de USD para proyectos de reducción de carbono, principalmente mediante MDL. Los flujos financieros para los países en desarrollo mediante proyectos de MDL están alcanzando niveles del orden de varios millardos de USD/año. Esto sobrepasa los flujos de la Global Environmental Facility (GEF), en comparación con los flujos de ayuda al desarrollo orientados a la energía, pero al menos un orden de magnitud menor que todos los flujos de inversiones extranjeras directas (IDE) (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
Muchos coinciden en que un elemento clave para un acuerdo de cambio climático exitoso será su capacidad de estimular el desarrollo y transferencia de tecnología, sin la cual puede ser difícil lograr reducciones de emisiones a una escala considerable. La transferencia de tecnología hacia los países en desarrollo depende principalmente de las inversiones. Es importante crear condiciones para la inversión y captación de tecnologías y acuerdos tecnológicos internacionales. Un mecanismo para transferir tecnología es establecer vías nuevas para mover las inversiones de manera que cubran el coste incremental de mitigación y adaptación al cambio climático. Los acuerdos tecnológicos internacionales pueden fortalecer la infraestructura del conocimiento (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
Una serie de investigadores indicó que los enfoques sectoriales proporcionan un marco adecuado para los acuerdos elaborados posteriores al Protocolo de Kyoto. En virtud de tal sistema, se pueden establecer objetivos específicos, comenzando con sectores o industrias particulares que sean importantes, con más facilidades para su tratamiento político, de manera homogénea a escala mundial o relativamente aislados de la competencia con otros sectores. Los acuerdos sectoriales pueden proporcionar un grado adicional de flexibilidad política y logar que los esfuerzos de comparación dentro de un sector entre países sean más fáciles, pero pueden ser menos rentables, ya que comerciar dentro de un solo sector será necesariamente más costoso que comerciar entre todos los sectores (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
Coordinación/armonización de políticas
Las políticas y medidas coordinadas pueden ser una alternativa para los objetivos internacionales de reducción de emisiones o complementar los mismos. Se han discutido una serie de políticas en la literatura que podrían alcanzar este objetivo, incluyendo impuestos (tales como impuestos sobre el carbono o energía); coordinación/liberalización del comercio; I+D; políticas sectoriales y políticas que modifican la inversión extranjera directa. Bajo una propuesta, todas las naciones participantes – tanto industrializadas como en desarrollo- fijarían un impuesto sobre el uso nacional del carbono a una tasa común, logrando así la rentabilidad. Otras políticas señalan que aunque un precio de carbono equitativo en todos los países resulta económicamente eficiente, puede que no sea políticamente viable en el contexto de las distorsiones fiscales existentes (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
Políticas no climáticas y vínculos con el desarrollo sostenible
Existe una interacción importante entre las políticas y medidas a escala nacional y local con las acciones del sector privado, y entre la mitigación del cambio climático y las políticas de adaptación y políticas en otras áreas. Existe una serie de políticas no climáticas nacionales que pueden tener una influencia importante sobre las emisiones de GEI (véase el Capítulo 12) (acuerdo alto, pruebas abundantes). Nuevas investigaciones sobre los acuerdos internacionales futuros podrían centrarse en la comprensión de los vínculos internos entre las políticas climáticas, políticas no climáticas y el desarrollo sostenible, y sobre cómo acelerar la adopción de herramientas tecnológicas y políticas existentes [13.3].
La Tabla RT.21 muestra una perspectiva de cómo varios enfoques de los acuerdos internacionales sobre el cambio climático actúan según los criterios que se muestran en la introducción. Los acuerdos internacionales futuros tendrían mayor apoyo si cumpliesen estos criterios (acuerdo alto, pruebas abundantes) [13.3].
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