Juan A. Ramos Gallarín (Universidad Rey Juan Carlos) juan.ramos@urjc.es Mercedes Alda Fernández (Universidad Rey Juan Carlos) mercedes.alda@urjc.es
Resumen
Las relaciones intergubernamentales constituyen un aspecto de la realidad políticoadministrativa clave para comprender la dinámica de la acción pública en los sistemas de gobierno multinivel en general y, más concretamente, en el caso del Estado autonómico español. Por otra parte, las políticas medioambientales se encuentran entre aquellas que muestran un componente intergubernamental más claro y relevante. A través del análisis de la literatura en materia de relaciones intergubernamentales y gobernanza multinivel, la ponencia pretende contribuir a la identificación de elementos conceptuales y aproximaciones metodológicas que faciliten el análisis comparado de las dinámicas y los instrumentos de interacción en el terreno de las políticas de medio ambiente en España a nivel subnacional.
Notas biográficas
Juan A. Ramos Gallarín Doctor por la URJC. Ha sido profesor de Ciencia Política y de la Administración en la UCM y en el Centro Ramón Carande y profesor-investigador del Departamento de Gobierno y Administración Pública del IUOG. Profesor de Ciencia Política y de la Administración en la URJC desde 1998. Principales áreas de trabajo: relaciones intergubernamentales y políticas de bienestar. Ha participado en cerca de una veintena de proyectos y publicado más de treinta trabajos.
Mercedes Alda Fernández Doctora por la URJC y Licenciada en Ciencias políticas y Sociología (UCM). Master Europeo de Administración Pública (LSE-KUL). Profesora de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Rey Juan Carlos desde 1998, y del Centro Ramón Carande (UCM) entre 1995-1998 en el mismo área de conocimiento, donde ha impartido diversidad de asignaturas relacionadas con Ciencia Política, Administración Pública, Políticas Públicas, etc. Sus principales líneas de investigación, proyectos y publicaciones están relacionadas, fundamentalmente, con Parlamentos y Gobiernos, Relaciones Intergubernamentales, Políticas Públicas, y Políticas ambientales.
I Introducción1
Las relaciones intergubernamentales (RIG), entendidas como el conjunto de interacciones que tienen lugar entre responsables político-administrativos que operan en los diferentes niveles territoriales en que se estructuran los estados contemporáneos, constituyen uno de los objetos de estudio de la ciencia política desde hace décadas. El análisis de las RIG es un componente necesario de cualquier intento de comprender y explicar la dinámica de la acción pública en todos aquellos sistemas que presenten un mínimo grado y diferenciación territorial.
Las políticas medioambientales se encuentran entre las que muestran un componente intergubernamental más claro. Su carácter multidimensional y la naturaleza de los temas de los que se ocupan propician que sean varios los niveles de poder político administrativo implicados y que entre dichos niveles se existan situaciones de interdependencia. El manejo de dichas situaciones de interdependencia por parte de los diferentes actores da lugar a interacciones más o menos pautadas asociadas a los procesos de elaboración y puesta en práctica de las iniciativas que dan contenido concreto a la política.
La ponencia, que se enmarca en un proyecto de investigación sobre las RIG en el terreno de las políticas del agua en España2, tiene como objetivo contribuir a la identificación de elementos conceptuales y metodológicos para el análisis comparado de las RIG en las políticas de medio ambiente, prestando especial atención a las dinámicas de interacción y los instrumentos desplegados en este terreno a nivel subnacional3. A tal fin se realiza una revisión de la literatura sobre RIG, gobernanza y gobernanza multinivel (GMN), en general y desde un punto de vista comparado. Dicha revisión tiene un carácter selectivo y está orientada en función de los intereses de los investigadores a la vista de los objetivos del proyecto en marcha. A todos los efectos constituye un documento inicial que se somete a discusión con la finalidad de enriquecerlo y hacerlo más útil de cara a la consecución de los fines de la investigación.
El trabajo se estructura en seis apartados, incluyendo esta introducción. El que aparece a continuación está dedicado a presentar brevemente las políticas de medio ambiente como campo para el estudio de las RIG. Le sigue un tercer epígrafe en que se abordan los conceptos de RIG, gobernanza y redes. Los apartados cuarto y quinto se dedican a exponer de manera sucinta distintas cuestiones referidas, respectivamente, a la configuración y los instrumentos de las RIG. En el sexto epígrafe se hace una breve exposición del enfoque y la metodología utilizados en una muestra de investigaciones en materia de RIG.
Las relaciones intergubernamentales (RIG), entendidas como el conjunto de interacciones que tienen lugar entre responsables político-administrativos que operan en los diferentes niveles territoriales en que se estructuran los estados contemporáneos, constituyen uno de los objetos de estudio de la ciencia política desde hace décadas. El análisis de las RIG es un componente necesario de cualquier intento de comprender y explicar la dinámica de la acción pública en todos aquellos sistemas que presenten un mínimo grado y diferenciación territorial.
Las políticas medioambientales se encuentran entre las que muestran un componente intergubernamental más claro. Su carácter multidimensional y la naturaleza de los temas de los que se ocupan propician que sean varios los niveles de poder político administrativo implicados y que entre dichos niveles se existan situaciones de interdependencia. El manejo de dichas situaciones de interdependencia por parte de los diferentes actores da lugar a interacciones más o menos pautadas asociadas a los procesos de elaboración y puesta en práctica de las iniciativas que dan contenido concreto a la política.
La ponencia, que se enmarca en un proyecto de investigación sobre las RIG en el terreno de las políticas del agua en España2, tiene como objetivo contribuir a la identificación de elementos conceptuales y metodológicos para el análisis comparado de las RIG en las políticas de medio ambiente, prestando especial atención a las dinámicas de interacción y los instrumentos desplegados en este terreno a nivel subnacional3. A tal fin se realiza una revisión de la literatura sobre RIG, gobernanza y gobernanza multinivel (GMN), en general y desde un punto de vista comparado. Dicha revisión tiene un carácter selectivo y está orientada en función de los intereses de los investigadores a la vista de los objetivos del proyecto en marcha. A todos los efectos constituye un documento inicial que se somete a discusión con la finalidad de enriquecerlo y hacerlo más útil de cara a la consecución de los fines de la investigación.
El trabajo se estructura en seis apartados, incluyendo esta introducción. El que aparece a continuación está dedicado a presentar brevemente las políticas de medio ambiente como campo para el estudio de las RIG. Le sigue un tercer epígrafe en que se abordan los conceptos de RIG, gobernanza y redes. Los apartados cuarto y quinto se dedican a exponer de manera sucinta distintas cuestiones referidas, respectivamente, a la configuración y los instrumentos de las RIG. En el sexto epígrafe se hace una breve exposición del enfoque y la metodología utilizados en una muestra de investigaciones en materia de RIG.
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1 TRABAJO EN DESARROLLO. POR FAVOR, NO CITAR SIN CONSULTAR PREVIAMENTE A LOS AUTORES
2 Proyecto RIGUA (Relaciones intergubernamentales en la política del agua: la interacción ente las CCAA y la AGE en la gestión de la planificación hidrológica), que tiene como investigadores principales a los profesores Alberto de la Peña Varona y Jaione Mondragon Ruiz de Lezana (EHU). Dicho proyecto concurre a la convocatoria de 2017 para la concesión de ayudas a proyectos de I+D+i correspondientes al Programa Estatal de Fomento de la Investigación, Desarrollo e Innovación Orientados a los Retos de la Sociedad.
3 En el ámbito del proyecto de la Comisión Europea COMM/MAD/2016/04-ES28 Transición Energética para la ciudadanía del grupo GLOCALRES en relación a las políticas locales de clima y energía, de los que los ponentes son miembros, y la profesora Alda subdirectora, siendo la directora la Profesora Susana Galera (URJC). (glocalres.com)
II. Las políticas de medio ambiente como ámbito sectorial para el estudio de las relaciones intergubernamentales
Con la excepción de las interacciones que afectan a la configuración del propio sistema político-administrativo o a determinadas cuestiones generales de carácter horizontal, como las relativas al diseño del sistema de financiación, el grueso de las RIG se desarrolla en el marco de las diferentes políticas sectoriales.
Estas presentan características singulares derivadas de la naturaleza de los temas de los que se ocupan, tienen trayectorias propias e implican a conjuntos de actores diferenciados, que tienen objetivos, controlan recursos, desempeñan papeles y aplican estrategias diversas.
Todo ello afecta a las RIG. Las políticas de medio ambiente abordan una problemática que se caracteriza por su enorme amplitud, así como por afectar a otros ámbitos de política pública más consolidados (agricultura, ganadería, pesca, industria, energía, obras públicas o sanidad, por ejemplo).
Además, los asuntos ambientales plantean cuestiones de carácter político, moral y ético difíciles de tratar, lo que ha contribuido a su relativa marginación por parte de las élites políticas y a su tardía consolidación como política sectorial autónoma y claramente identificable.
En la práctica, las políticas de medio ambiente tienden a definirse en función de los problemas concretos que tratan (control de los distintos tipos de contaminación, gestión de residuos, protección de los hábitats naturales, limitación de la pérdida de biodiversidad y reducción del impacto de los riesgos naturales), si bien la noción de desarrollo sostenible ha contribuido a dotarlas de una mayor coherencia conceptual (Benson y Jordan, 2015: 778).
Las políticas medioambientales se ocupan de lo que los economistas denominan un “bien común” y presentan rasgos distintivos en lo que respecta a la distribución de sus costes y beneficios.
Así, en relación con recursos como el agua o el aire, los beneficios derivados del uso del recurso están con frecuencia territorialmente concentrados, mientras las externalidades negativas que puedan producirse tenderán a estar más dispersas.
En el caso de las iniciativas para la mejora de la calidad ambiental, la situación se plantea a menudo a la inversa: los costes económicos tienden a concentrarse en grupos o individuos concretos (quienes contaminan) mientras que los beneficios se diluyen entre los componentes de un colectivo más amplio.
Tanto en el primer caso como en el segundo quienes causan el daño tienen incentivos más claros y condiciones más favorables para mantener sus conductas o resistirse a las medidas que perjudiquen sus intereses materiales a corto plazo (Benson y Jordan, 2015: 779).
Esta pauta de distribución de costes y beneficios afecta al modo en que se configuran y operan las redes de gobernanza de dichas políticas, así como a los contenidos de una parte de las decisiones que se adoptan en las mismas (De la Peña, 2012: 142-144).
La naturaleza de los problemas que tratan las políticas medioambientales dota a estas de un fuerte contenido técnico y regulativo. Lo primero contribuye a reforzar la posición de los actores que controlan o están en condiciones de movilizar en su favor más y mejores recursos cognitivos.
Lo segundo, conforme a lo planteado por Th. Lowi, contribuiría a hacer de ellas un ámbito de actuación proclive al conflicto entre actores (Benson y Jordan, 2015: 779).
Los problemas ambientales son asimismo particularmente “irrespetuosos” tanto con las fronteras externas de los estados como con sus demarcaciones político-administrativas internas.
En algunos casos el fenómeno medioambiental adverso desborda con claridad los límites de un determinado ámbito político-administrativo. En otros, las manifestaciones concretas del problema son locales (y así tienden a ser tratadas por la jurisdicción competente en función de la materia y el territorio), aunque....
PDF: UN MARCO CONCEPTUAL PARA EL ANÁLISIS COMPARADO DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LAS POLÍTICAS DE MEDIO AMBIENTE.
Available from:
https://www.researchgate.net/publication/322357113_UN_MARCO_CONCEPTUAL_PARA_EL_ANALISIS_COMPARADO_DE_LAS_RELACIONES_INTERGUBERNAMENTALES_EN_LAS_POLITICAS_DE_MEDIO_AMBIENTE [accessed Jul 09 2018].
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3 En el ámbito del proyecto de la Comisión Europea COMM/MAD/2016/04-ES28 Transición Energética para la ciudadanía del grupo GLOCALRES en relación a las políticas locales de clima y energía, de los que los ponentes son miembros, y la profesora Alda subdirectora, siendo la directora la Profesora Susana Galera (URJC). (glocalres.com)
II. Las políticas de medio ambiente como ámbito sectorial para el estudio de las relaciones intergubernamentales
Con la excepción de las interacciones que afectan a la configuración del propio sistema político-administrativo o a determinadas cuestiones generales de carácter horizontal, como las relativas al diseño del sistema de financiación, el grueso de las RIG se desarrolla en el marco de las diferentes políticas sectoriales.
Estas presentan características singulares derivadas de la naturaleza de los temas de los que se ocupan, tienen trayectorias propias e implican a conjuntos de actores diferenciados, que tienen objetivos, controlan recursos, desempeñan papeles y aplican estrategias diversas.
Todo ello afecta a las RIG. Las políticas de medio ambiente abordan una problemática que se caracteriza por su enorme amplitud, así como por afectar a otros ámbitos de política pública más consolidados (agricultura, ganadería, pesca, industria, energía, obras públicas o sanidad, por ejemplo).
Además, los asuntos ambientales plantean cuestiones de carácter político, moral y ético difíciles de tratar, lo que ha contribuido a su relativa marginación por parte de las élites políticas y a su tardía consolidación como política sectorial autónoma y claramente identificable.
En la práctica, las políticas de medio ambiente tienden a definirse en función de los problemas concretos que tratan (control de los distintos tipos de contaminación, gestión de residuos, protección de los hábitats naturales, limitación de la pérdida de biodiversidad y reducción del impacto de los riesgos naturales), si bien la noción de desarrollo sostenible ha contribuido a dotarlas de una mayor coherencia conceptual (Benson y Jordan, 2015: 778).
Las políticas medioambientales se ocupan de lo que los economistas denominan un “bien común” y presentan rasgos distintivos en lo que respecta a la distribución de sus costes y beneficios.
Así, en relación con recursos como el agua o el aire, los beneficios derivados del uso del recurso están con frecuencia territorialmente concentrados, mientras las externalidades negativas que puedan producirse tenderán a estar más dispersas.
En el caso de las iniciativas para la mejora de la calidad ambiental, la situación se plantea a menudo a la inversa: los costes económicos tienden a concentrarse en grupos o individuos concretos (quienes contaminan) mientras que los beneficios se diluyen entre los componentes de un colectivo más amplio.
Tanto en el primer caso como en el segundo quienes causan el daño tienen incentivos más claros y condiciones más favorables para mantener sus conductas o resistirse a las medidas que perjudiquen sus intereses materiales a corto plazo (Benson y Jordan, 2015: 779).
Esta pauta de distribución de costes y beneficios afecta al modo en que se configuran y operan las redes de gobernanza de dichas políticas, así como a los contenidos de una parte de las decisiones que se adoptan en las mismas (De la Peña, 2012: 142-144).
La naturaleza de los problemas que tratan las políticas medioambientales dota a estas de un fuerte contenido técnico y regulativo. Lo primero contribuye a reforzar la posición de los actores que controlan o están en condiciones de movilizar en su favor más y mejores recursos cognitivos.
Lo segundo, conforme a lo planteado por Th. Lowi, contribuiría a hacer de ellas un ámbito de actuación proclive al conflicto entre actores (Benson y Jordan, 2015: 779).
Los problemas ambientales son asimismo particularmente “irrespetuosos” tanto con las fronteras externas de los estados como con sus demarcaciones político-administrativas internas.
En algunos casos el fenómeno medioambiental adverso desborda con claridad los límites de un determinado ámbito político-administrativo. En otros, las manifestaciones concretas del problema son locales (y así tienden a ser tratadas por la jurisdicción competente en función de la materia y el territorio), aunque....
PDF: UN MARCO CONCEPTUAL PARA EL ANÁLISIS COMPARADO DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LAS POLÍTICAS DE MEDIO AMBIENTE.
Available from:
https://www.researchgate.net/publication/322357113_UN_MARCO_CONCEPTUAL_PARA_EL_ANALISIS_COMPARADO_DE_LAS_RELACIONES_INTERGUBERNAMENTALES_EN_LAS_POLITICAS_DE_MEDIO_AMBIENTE [accessed Jul 09 2018].
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